在之前文章《为什么政府债务不断攀升》谈到，经济发展水平越高的国家，政府部门债务扩张现象就会越明显，政府债务扩张似乎具有必要性，这已经成为现代社会发展的普遍规律。政府债务扩张有两个合理原因：一是随着经济社会的发展，公共产品界限将逐渐漂移，需要政府提供更多的公共产品，导致政府债务增长成为必然；二是从部门经济的角度来看，政府部门必须出现财政赤字才能维持经济稳定，这意味着政府的债务规模扩大成为必然。从财政赤字来看，全球主要经济体普遍存在赤字且规模不断扩大的现象，表现出明显的功能财政特征。

我国财政有四本账：一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，分别为第一到第四本账。这四本账对应不同的用途，相互之间有一定的独立性，不过彼此间可以存在一定的资金往来。一般公共预算出现赤字，可以从第二、三本账调入资金；特殊情况下第一本账可以向第二本账转入资金；第四本账属于专款专用，不能调出资金，可以调入资金。大多数情况下，四本账调配之后难以出现收支平衡，通常会出现缺口。

新《预算法》规定，除一般公共预算外的其它三本账做到以收定支、收支平衡，无列支赤字的权利，也就限定了财政赤字必须在第一本账一般公共预算范畴。政府性基金预算收入以土地使用权出让收入为主，以及向社会征收的建设基金等，不能与财政收入等同，相应的收支缺口由地方专项债弥补。国有资本经营预算和社保基金预算与财政收支的差异性更大，应保持相对独立性，同样不宜列赤字。

因此，财政赤字一般是指一般公共预算的收支总量差额。计算口径：在一般公共预算收支的基础上，还包含了一系列财政四本账的资金调配之后的收支缺口。具体而言，收入端：在税收收入和非税收入以外，还包括从政府性基金预算和国有资本经营预算的调入、从预算稳定调节基金的调入、使用结转结余等；支出端：在各项财政支出以外，还包括补充中央预算稳定调节基金、向政府性基金预算的调出、向社会保险基金预算调出等。

那么，新的问题产生了，随着财政赤字的产生，应该如何弥补这个缺口呢？综合起来，主要有四种途径。

一是动用历年结余。也就是使用以前年度财政收大于支形成的结余来弥补财政赤字。我国设立了预算稳定调节基金，指通过超收收入和支出预算结余安排的具有储备性质的基金，用于弥补短收年份预算执行的收支缺口。然而，仅仅只有极少数年份能够实现财政盈余，这种方法对弥补财政赤字的作用只能起到短期辅助作用，从长期来看难以有效。

二是增加税收。这个很好理解，财政缺钱了就加大征税力度。但这种方式的效果有限，而且会存在较大负面影响。首先，税法需要有稳定性，不能随意更改，修改税法需要经过一系列法律程序，否则乱套了。其次，增加税收必定加重企业和居民负担，损伤经济微观动能，负面影响不言而喻。再次，如果长期持续加税来维持政府开支，后果几乎饮鸩止渴，我国历史上很多朝代在崩盘之前就存在疯狂征税现象。

三是发行货币。也就是央行印钱给政府花，这样的结果可能引发严重通货膨胀，还会导致政府信用的逐渐丧失，甚至政府破产。只有在极少数特殊情况下，可能适度采取这种做法，只能作为一个权宜之计。全球主要国家都通过立法确保央行的独立性，央行不能直接印钱给政府，也不能在一级市场直接购买政府债券，不能直接贷款给政府部门。

四是发行公债。当财政出现赤字需要筹集可用资金的时候，通过向市场发行国债、地方政府债券筹集资金。实际上，这就相当于把财政赤字债务化，成为政府债务。这些债券的购买者是各类非金融机构和个人投资者，央行不能在一级市场上购买。财政赤字债务化存在的问题可能是政府过度举债，带来偿债压力上升。当政府偿债压力加大到一定程度，就需要对政府举债行为加以制约，采取稳杠杆、控杠杆、去杠杆措施，避免政府债务盲目扩张。

通过发行公债来弥补财政赤字是世界各国通行的作法，无论是对政府还是对认购者都有一定好处，通过发行公债来弥补财政赤字也最易于为社会公众所接受。最为常见的公债是国债，被称为金边债券，安全性高、稳定性强。此外，各种地方政府债券也是公债，可以弥补地方政策财政赤字，不属于本文的讨论范围。

根据国债的购买对象不同，会对货币供应量、通胀水平、实体经济等产生不一样的影响。

第一，向非金融企业、机构、居民发行国债。不会影响货币存量，不会增加基础货币的投放，不会导致流动性扩张和通货膨胀效应，也不存在财政赤字货币化现象。这将吸收等量的社会资金，对实体经济有一定的挤出效应，导致市场投资和消费的可用资金减少。如果国债吸收的资金量过大，可能会引起市场流动性趋紧，需要央行维持流动性稳定。

第二，向金融机构（特别是商业银行）发行国债。也不会增加基础货币的投放，不存在财政赤字货币化，央行的独立性不受影响。不过，这将吸收等量的银行间市场流动性，需要关注流动性松紧程度。如果国债吸收了较多的银行业市场流动性，将导致金融系统投放的资金量下降，对实体经济的挤出效应将强于第一种情况，更加需要央行关注流动性状况。

第三，央行在二级市场上购买已经流通的国债。国债作为有价证券，央行可以从公开市场买入或者卖出，这是各国普遍同行的做法。并成为重要的货币政策调控手段之一，能够有效管控货币供应、促进经济发展以及维护金融市场稳定。央行在金融市场上购买国债是主动投放流动性的一种手段，可以作为公开市场操作工具使用，不影响央行独立性。当前，全球主要央行持有的国债都是通过这种方式实现的。

央行在二级市场买入国债，将起到等量基础货币投放，存在一定程度的财政赤字货币化效应。这是货币政策积极调控的做法，随着货币供应量的增加，将促进实体经济可用资金的增多。与此同时，这样能够带来一定程度的通货膨胀效应。

第四，向境外发行国债。这将形成外债，并存在等额的财政赤字货币化。如果以外币发行国债，将形成等额的外债，并将筹集的外币通过外汇占款形式增加本国的货币供应，刺激国内经济增长，形成一定的通货膨胀效应。如果以本币发行国债，将形成纯粹的外债，增加国内等额的基础货币投放，并导致国债买入国的储备资产增加，比较典型的例子是美国对外发行美元国债。

第五，央行在一级市场上购买国债。央行直接购买国债等同于为政府部门印钞，影响央行独立性，是当前各国法律所禁止的。这种做法将起到等额的基础货币投放，会导致通货膨胀效应，并将损坏政府信用。

第六，央行直接发行货币给财政部门。也就是不需要通过购买国债就给政府印钱，这将完全无约束的投放基础货币和流动性，导致央行完全丧失独立性，并严重损坏政府信用，是各国法律所禁止的。只有一些极少数较为落后的国家以及政府即将垮塌的极端条件下会这么做。

由此可见，在现代经济运行实务中，财政赤字债务化和货币化的界限并不完全清晰。在以上通行的前四种国债发行模式中，第一、二种不存在财政赤字货币化，第三、四种存在财政赤字货币化。财政政策和货币政策也不可能完全独立，国债作为弥补财政赤字的主要途径，也是货币政策调控的重要工具，顺理成章地成为财政政策与货币政策协调配合的纽带。

政府通过向市场发行国债为其财政赤字融资，这一过程将扩大政府债务规模。市场机构及个人投资者购买国债，相当于吸收了一部分市场资金，对经济形成挤出效应。为了保持市场流动性稳定，需要货币政策适时调控，根据政府发行国债的规模及期限，释放足量的货币供给，以保持市场流动性和利率水平的稳定。总之，发行国债需要综合考虑政府需求、政府债务水平、财政收支状况、货币供给、市场流动性以及市场利率等多方面因素，离不开央行的积极配合。


 

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